自2月24日俄乌冲突爆发以来,中立国——尤其是欧洲中立国的行为发生了一些重要变化。在俄乌冲突影响下,芬兰、瑞典申请加入北约,彻底告别“中立”;奥地利、爱尔兰、瑞士等国也出现了偏离传统“中立”地位的政策,严重动摇了“中立”观念;摩尔多瓦、摩纳哥、马耳他、列支敦士登、圣马力诺等国的“中立”地位也出现了一些松动。这无疑将给国际关系带来巨大变化,同时也反过来影响俄乌冲突的最终解决。

一般认为,“中立”是指当其他国家处于战争状态时,一个国家保持不偏不倚,不参与敌对行动。中立国家常常伴随着战争或冲突而诞生,中立国地位也需要通过战争或冲突来检验。1907年10月18日世界很多国家共同通过了《海牙第五公约》和《海牙第十三公约》,确立了中立国的基本准则、权利和义务。其基本内容可以概括为:中立国必须保持不偏不倚,既不援助也不攻击任何一方;交战国必须尊重中立国立场,否则中立国可对交战国进入本国领土的部队进行攻击,或没收补给品。然而,签署两个公约的中立国仅有奥地利、芬兰、瑞典、瑞士。而且,这两个公约并未确定哪些国家为中立国。

中立国并非是一个内涵和外延十分明确的国家群体,实际上,它包含着相当不同的国家集合及政策内容。目前,国际社会对中立国概念、中立国地位,其权利与义务均不太清晰,甚至对于哪些国家是中立国也同样存在争议。

一般来说,国际上无争议的中立国共18个:奥地利、日本、哥斯达黎加、爱尔兰、列支敦士登、马耳他、墨西哥、摩纳哥、蒙古、摩尔多瓦、巴拿马、卢旺达、圣马力诺、塞尔维亚、新加坡、瑞士、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、梵蒂冈、瑞典、芬兰。这些中立国有2/3“聚居”在欧洲,这间接表明欧洲是国际冲突与战争的核心地带。

这些国家在中立原因、中立依据、中立程度、中立内容、中立保证等方面均有很大差异。有的国家通过国际条约,有的国家通过国内法或国内政策坚持中立地位。其中有的中立国也被称为“永久中立国”,它包括通国国内法律确认的“永久中立国”,例如奥地利、列支敦士登、梵蒂冈、土库曼斯坦、蒙古、摩尔多瓦、哥斯达黎加;也有的较长时间保持中立地位的“事实永久中立国”,例如瑞士、瑞典、芬兰、爱尔兰等。

若以“中立依据”来区分,它们可以划分为四类:(1)国内法和国际条约双重界定的中立国:奥地利、瑞士、土库曼斯坦、马耳他;(2)仅国内法认定的中立国:哥斯达黎加、摩尔多瓦;(3)国内政策并有国际保证的中立国:爱尔兰、瑞典、芬兰、梵蒂冈;(4)仅有国内政策上宣称的中立国:列支敦士登、墨西哥、摩纳哥、蒙古、卢旺达、圣马力诺、塞尔维亚、乌兹别克斯坦等。

那些仅仅在某次冲突中临时宣布中立的国家,通常不被称为中立国,例如在俄乌冲突中,土耳其和印度均声称保持“中立”,但它们的中立仅是一种临时性的权益措施,并不产生中立国的权利义务。

俄乌冲突是欧洲自第二次世界大战以来的最大冲突,在欧洲对抗大大增加的情况下,保持中立开始受到广泛怀疑,是否继续选择中立,是否需要重新理解“中立”概念?不同的国家给出了不同的答案。

在俄乌冲突爆发之前,芬兰、瑞典均已加入欧盟,与欧盟成员国有着紧密的防务与安全合作,同时又是北约的“和平伙伴”,已非标准的中立国。但俄乌冲突中,一个军事力量强大的核大国对其周边国家发起了大规模特别军事行动,作为俄罗斯的周边国家,芬兰和瑞典均感受到了巨大压力。

3月4日,芬兰总统尼尼斯托在与美国总统拜登的会晤中表示,该国将讨论加入北约的可能性。瑞典虽然在早期迟疑,但不久就紧跟芬兰步伐。对于瑞典来说,“中立”是自1814年以来的外交传统,200多年来瑞典从未参加过战争,对于芬兰来说,它自二战之后才实行中立政策,尚未接受过重大战争考验。俄乌冲突爆发后,两国均对俄罗斯进行了严厉制裁,而且向乌克兰运送武器,打破了两国长期以来的对外政策传统。5月18日,两国均正式向北约提出了入约申请,这意味着两国彻底放弃中立地位。若无意外,两国可能在一年之内加入北约。

俄乌冲突后,有的国家对“中立”进行了新的理解,尽管它们并未完全放弃中立,主要包括奥地利、瑞士、爱尔兰、塞尔维亚等。

奥地利虽然加入了欧盟,但又与俄罗斯保持着十分密切的关系。3月24日,国防部长克劳迪娅坦纳表示,不会改变奥地利的中立地位,因为这也是宪法所规定的。但奥地利对“中立”的理解有所变化。3月底,奥地利总理内哈默在访问德国时表示,坚持中立地位,但这并不意味着在“国际需要”时不表达声援。在实际行动和措施方面,奥地利明显突破了之前的中立传统,例如,它不仅参与了对俄罗斯的制裁,还同意参与欧盟“战略指南针”行动计划,该计划拟建立一支5000人的快速反应部队,以加强欧盟的共同防御和干预国际危机的能力;奥地利还提供了资金援助,并从外国灾害基金中向乌克兰提供了包括头盔、民用防护背心等在内的援助。

瑞士政府虽然仍然坚持自己的中立地位,表示不会提供武器给乌克兰。但对俄乌冲突之后的欧洲安全形势变化与国家中立地位,瑞士政府也有了新的理解,例如瑞士前驻俄大使伊夫·罗西耶指出,中立本身不是安全屏障,除恪守中立外,还需外部保障。2月28日瑞士加入了欧盟对俄罗斯实施的制裁措施,这在瑞士1815年中立以来尚属首次。对此,瑞士政府的解释是,制裁并非违反中立,因为对严重违反国际法最基本准则的行为实施制裁,是属于中立国政治行动范围的事务。

亲俄罗斯的中立国塞尔维亚在俄乌冲突中处境十分尴尬。一方面,它试图加入欧盟,和巴尔干国家一起搭上西方发达经济体的快车;另一方面,它又和俄罗斯保持着密切的经济、政治、军事合作,因而避免谴责和制裁俄罗斯。但在美国、欧盟等的压力下,塞尔维亚的“亲俄中立”也发生了一些改变。例如在3月2日关于谴责俄罗斯、要求俄罗斯撤军和4月7日关于暂停俄罗斯在联合国人权理事会成员国资格的联合国大会投票中,塞尔维亚均和西方国家一起投了支持票。5月21日,塞尔维亚协同克罗地亚、斯洛文尼亚、意大利、希腊、波黑、黑山、北马其顿、阿尔巴尼亚、圣马力诺等10国通过了关于俄罗斯“非法和无理侵略”乌克兰的决议。这表明,塞尔维亚的“亲俄中立”也出现了明显变化。

俄乌冲突给1994年以来一直执行中立政策的摩尔多瓦带来严峻挑战,它和乌克兰一样:均存在着众多俄罗斯人口,但又不是北约成员国。摩尔多瓦虽不与俄罗斯直接接壤,但属于俄罗斯近邻。在摩尔多瓦内部,俄罗斯人口聚居程度较高的“德左共和国”依托俄罗斯的支持,希望获得独立地位。俄乌冲突使摩尔多瓦的“德左共和国”局势升温。4月25日、26日,德涅斯特河左岸相继发生几起爆炸。这使摩尔多瓦的开始对“中立”进行反思,摩议长伊戈尔·格罗苏表示,中立政策已经显得乏力,因为它不起作用,摩尔多瓦需要的是大国的安全保障。

马耳他、摩纳哥、列支敦士登、圣马力诺的中立政策虽未动摇,但也出现了一些松动。一方面,它们均对俄罗斯进行了严厉谴责和制裁,都积极支持3月2日和4月7日的联合国大会决议,并对乌克兰进行了各种援助。

由上可见,俄乌冲突以来,欧洲绝大多数中立国的中立地位或多或少发生了一些变化。中立国本身的变化将给国际关系与俄乌冲突的解决带来何种影响?对此,需要进行理性分析。

从国内层面来看,瑞典、芬兰两个国家均非法律意义上的中立国或永久中立国,而仅仅是外交政策含义上的中立国。它们若改变中立地位,不需要改变国内法,因而程序相对简单。而且,自从两国在1994年成为北约的“和平伙伴”,1995年加入欧盟,两国已非真正中立,也已偏离了“不结盟”政策,因而从国内层面来看,加入北约仅仅是在沿着既定方向再向前迈一步,本身不算太大的变化。

从国际层面来看,芬兰、瑞典均主张“武装中立”,十分重视防务力量建设,积极参与欧盟的安全与防务政策。欧洲联盟条约第42(7)条的“共同防御条款”规定:如果一个成员国在其领土上成为武装侵略的受害者,其他成员国应根据《联合国》第51条,对其负有以力所能及的一切手段提供援助的义务;这不应损害某些成员国安全和国防政策的特殊性。其中后一句是为爱尔兰、奥地利、瑞典、芬兰以及其他可能加入欧盟的中立国而设定的“例外”,但并未点名中立国。因此,瑞典、芬兰放弃中立地位之后,在欧盟之内不会出现条约义务的明显变化。最主要的是加入北约将使北约的第五条“集体防御”条款覆盖两国,而两国也将承担参加北约集体防务的成员国义务。

另外,虽然两国均签署了《海牙第五公约》和《海牙第十三公约》,但事实上大多数签约国均非中立国。签署这两个公约仅仅表示该国“知晓”或“承认”中立国的权利和义务,在承担这两个条约的义务方面也无影响。

从目前来看,虽然奥地利、瑞士、爱尔兰、摩尔多瓦、塞尔维亚等国的“中立性”受到一定冲击或出现了一些松动,但这些国家的情况与芬兰、瑞典差异很大,中立地位虽有弱化却不会申请加入北约。

相比芬兰和瑞典,奥地利、瑞士、爱尔兰在地理位置上远离俄乌冲突地带,俄乌冲突引发的安全压迫不像前者那样巨大。摩尔多瓦、塞尔维亚虽然感受到了更大压力,但摩尔多瓦的“永久中立地位”已经写入宪法,不容易改变,而且一旦申请加入北约,即使不会面临俄罗斯的干预,也可能引发国内“德左共和国”强烈反对,从而导致内战或分裂。塞尔维亚在经济、政治、军事方面仍然强烈依赖俄罗斯,短期内也不可能申请加入北约。而且,目前从上述国家的国内政治力量和近期民意调查来看,并未出现放弃中立或加入北约的风向。

对于圣马力诺、摩纳哥、列支敦士登、梵蒂冈等微型中立国来说,它们并不属于大国争夺的核心地带,放弃中立、加入北约反而是招致风险而非加强安全之举。

虽然在俄乌冲突中,不同中立国表现各不相同,但一个共同特点是,绝大多数中立国呈现出“中立性”弱化,“亲西方性”强化的特征,欧洲中立国表现尤其明显。若芬兰、瑞典加入北约,北约国家与俄罗斯接壤的边界长度将翻一倍。奥地利、瑞士、爱尔兰、摩尔多瓦也正在进一步向欧盟、北约靠拢;塞尔维亚的亲俄特性有所淡化,并出现了靠拢西方国家的倾向。这必然强化欧洲的两极对峙,对峙前沿的芬兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、俄罗斯、白俄罗斯等国将陷入国家“安全困境”,并引发无休止的军备竞赛。

另一方面,中立国的存在,总体上有利于国际冲突的解决,随着中立国的亲西方特性加强,它们难以在俄罗斯与乌克兰、北约冲突中发挥斡旋、调解作用。正如瑞士前驻俄大使伊夫·罗西耶表示,作为中立国的瑞士无法像在过去很多冲突中那样,成为俄乌冲突的调停者,因为眼下瑞士并不能发挥调停作用,毕竟,瑞士终究是西方的一部分。

当然,在俄乌冲突背景下,为了确保中立国的中立,最终取决于大国的立场。大国若选择和平,尊重联合国宗旨和多边主义,是维护中立国利益的根本。只有在大国追求和平与国际安全而非自身权力、影响力、势力范围的国际环境中,中立国才有更大的活动空间。因此,对于消弭俄乌冲突,大国理应比中立国肩负起历史赋予的更大责任。(杨友孙,上海政法学院政府管理学院教授)

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